Spoils system e Administração Pública na Guiné-Bissau: como os partidos capturam o Estado?

O exercício de reflexão que ora propusemos fazer deriva de um trabalho de investigação científica que estamos a levar a cabo sobre a problemática da partidarização da Administração Pública na Guiné-Bissau, que reconhecemos ser uma questão que merece tratamento científico. Basicamente, buscaremos compreender a essência dos partidos políticos guineenses e a forma como eles agem para penetrar e garantir controlo sobre a máquina administrativa do Estado, e, outrossim, analisaremos de que modo a captura do Estado pelos partidos impacta sua capacidade burocrática de formular e implementar políticas públicas. Importa sublinhar que pese embora haver várias formas de capturar o Estado, umas mais sofisticadas que outras, limitar-nos-emos no entanto aqui a debruçar sobre apenas uma delas, a mais clássica – a nomeação dos “boys” do partido para ocupar lugares chaves na Administração Pública.

 

Desde a derrubada, em 1991, do artigo IV da então constituição da República que definia o PAIGC como partido único, facto que culminou assim no advento da democracia representativa e pluralista, que os partidos políticos ganharam algumas prerrogativas exclusivas na nossa Constituição. Assim, a nossa Carta Magna não só define a Guiné-Bissau como sendo um Estado de direito democrático, alicerçado na soberania popular, no pluralismo de opinião e organização política, bem como considera serem precisamente os partidos políticos os instrumentos que concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular. Daí que da abertura democrática a esta parte tem havido uma proliferação de todos os tipos de partidos políticos, para todos os tipos de gostos.

Numerosos estudos, de renomados cientistas políticos (notadamente Michels, Duverger, Ostrogorski, Weber, Sartori e Panebianco), reconhecem a importância dos partidos políticos para o funcionamento eficiente dos regimes democráticos, porquanto, afirmam, que é por meio deles que as democracias se estruturam e a competição política se organiza. Note-se assim, com efeito, que os partidos políticos são instituições essenciais à democracia, sendo esta inconcebível nas suas ausências.

Pelo acima exposto, não é incorreto afirmar que os partidos políticos estão para o regime democrático como do “pão para a boca”. Se de um lado parece haver praticamente um consenso sobre a relevância dos partidos políticos para o funcionamento dos regimes democráticos contemporâneos, do outro, porém, é cada vez menos consensual as suas formas de organização e seus modus operandi que tornam questionáveis as suas pertinências, tendo em conta que eles tendem a usar a Administração Pública como instrumento para mobilizar eleitores ou para recompensar seus apoiantes, ou, ainda pior, como suas propriedades privadas, da qual podem dispor e extrair recursos conforme lhes aprazem.

De acordo com Benjamin Constant, partidos políticos são organizações de homens que professam a mesma doutrina política. Portanto, eles têm como objetivos, entre outros, competir (na arena política) por votos nas eleições para exercício da governação, formulação de programas políticos e propostas concretas que visem resolver os problemas da sociedade. Com efeito, e não obstante, em A Política e Ciência como Vocação, Weber escreveu que “todas as lutas partidárias não são só lutas por objetivos concretos, mas acima de tudo pelo patrocínio dos cargos”. É sobre a demonstração dessa tese que iremos discorrer de seguida.

Party Government isn’t organized for efficiency, nor to serve the people. It is organized to provide jobs for the boys” (o partido no governo não é organizado para ser eficiente, nem para servir o povo. Está organizado apenas para proporcionar trabalho aos “boys”). O excerto acima citado foi usado pelo Jornal Syracuse Herald para descrever o modelo clientelista de recrutamento e seleção de funcionários vigente na Administração Pública americana, na Era Jacksoniana. Quando o democrata Andrew Jackson assumiu a Presidência norte-americana, em 1829, começou logo a remover os funcionários de regimes anteriores, substituindo-os por seus sequazes e correligionários políticos (democratas). Face às saraivadas de criticas que recebia na altura, o Senador William Marcy em defesa dessas nomeações políticas e clientelistas do Jackson, e fazendo analogia da disputa partidária com a guerra (na acepção própria do termo), argumentou em sua célebre frase de que, sendo a luta partidária uma espécie de batalha entre opositores, os empregos no sector público são portanto despojos do inimigo a que vencedor tem direito («to the victor belong the spoils of the enemy»), isto naquela lógica de política como soma-zero (the winners takes it all).

Nascia assim o que se convencionou denominar sistema de despojos (spoils system), que é uma prática na qual um partido político, depois de assumir as rédeas do poder, dá cargos no governo para seus apoiantes como forma de compensação ao apoio dado na eleição e um incentivo para continuarem trabalhando pelo partido, totalmente em contraposição ao sistema de mérito (merit system), que privilegie a competência em vez de simples conexões com partido no poder.

Não é segredo para ninguém que a partidirização ou polítização é o grande mal que enferma a nossa Administração Pública. A nossa máquina administrativa está totalmente à mercê dos partidos políticos. As agremiações políticas guineenses são hoje autênticos balcões de emprego que usam a nossa máquina administrativa para promover todos os tipos de promiscuidades e sinecuras. Todas elas, sem exceção, e mormente aquelas do arco do poder (PAIGC, PRS, e agora APU-PDGB e Madem-G15), com objetivo de garantir controlo político sobre a máquina administrativa do Estado (com fito de espoliar recursos financeiros) e vários outros sectores da sociedade civil, institucionalizaram o sistema de despojos (spoil system) como seus modus operandi. (Não é difícil de imaginar o porquê dos partidos terem mais meios logísticos que várias instituições do próprio Estado. Eles têm mais frotas de carros que delegacias de polícias regionais, têm até ambulâncias que tanta falta fazem nos hospitais do interior, com suas sedes em todos os confins do país, conseguem ser mais descentralizados e tão próximos dos cidadãos de forma que nem o próprio Estado consegue).

Desde há muito que, com a permanente dança de cadeira na governação do país, decorrente da crónica instabilidade política e governativa, quando o novo governo entra em funções, ou quando o partido da vez chega ao poder (inobstante ser de forma legítima ou ilegítima), busca compensar o apoio e a lealdade partidária de seus apoiantes, começando logo a substituir os antigos dirigentes e colocando os “boys” do partido para ocupar cargos chaves na Administração Pública, transformando assim as estruturas da administração direta e indireta do Estado numa mera extensão de suas estruturas partidárias, ou em prebendas e benesses das quais os seus séquitos podem gozar a seu bel-prazer. (Sucede, porém, que esse “rotativismo” ocorre mais a nível de indivíduos, –   entre troca permanente de militantes de um partido e de outro –, do que na própria forma de administrar a coisa pública. Limitam-se a fazer mais do mesmo).

À guisa de retribuição pela nomeação, os boys nomeados ficam portanto encarregados de captar os fundos para financiar as próximas batalhas eleitorais, daí que, não raro, tendem a assenhorar indevidamente de avultados fundos públicos. Ademais, os boys sabem o que é necessário fazer para manter os “tachos”, – basta garantir que o “padrinho na cozinha” (entenda-se o cacique na Direção do Partido responsável por sua nomeação) assegure todo mês a sua parte de comissão – o famigerado “saco azul”. Há assim no interior dos partidos uma espécie de negociata, ao estilo feudal, de distribuição de vantagens ou vendas de cargos na função pública, em que os “boys” são os vassalos e os “bosses dos partidos” os susseranos. (Os ministérios, as secretarias e as empresas estatais transformaram-se em feudos de partidos, onde caciques políticos de cada partido exercem suas influências nas nomeações, tirando e colocando quem melhor lhes convir. É por conta disso que os acordos políticos partidários – que são o que são e duram o que duram –, se cingem tão-só à divisão de pastas ministeriais, pois quanto mais ministérios o partido possuir melhor, porquanto maior será sua zona de influência, bem como a extensão de recursos financeiros a espoliar). Em muitos casos, a nomeação de um boy só é feita mediante o pagamento prévio de uma certa quantia ou mediante o comprometimento em alocar, mensalmente, certa percentagem de seu salário ou qualquer provento adveniente do cargo ao “boss” responsável por sua nomeação.

As repartições da nossa Administração Pública estão hoje infestadas de militantes partidários, que, em sua maioria, são indivíduos que não têm nenhuma preparação ou comprovação de qualificação técnica para apresentar, senão o facto de possuírem um simples cartão de militância ou de haverem realizado um bom serviço aos seus partidos (vá-se lá saber que serviços são esses!?). O jeito mais fácil agora de se conseguir entrar no funcionalismo público é seguir à risca o que nos recomenda a letra duma música que ouvimos algures – «pa djingui um lado, se bu ka djingui bu kana kumê».

No momento de preenchimento de vagas nos organismos do setor público, à partida, uma pessoa com cartão partidário tem maiores chances de conseguir do que aquelas sem ou que sejam pertencentes a partidos da oposicão (tudo naquela lógica de se bu ka djingui bu kana kumê). Não é por acaso que, constatou um famoso sociólogo e ativista da nossa praça, hoje em dia, os cartões partidários têm mais peso que próprio bilhete identidade. Não é difícil de encontrar hoje pessoas, sobretudo os mais jovens, com vários cartões de diferentes partidos, na esperança (e na certeza) de que qualquer um destes, algum dia, ajudar-lhes-á a granjear emprego no setor público.

Em consequência, temos hoje uma administração pública pletórica de funcionários de partidos, muito cara (uma das mais caras da UEMOA e provavelmente a menos eficiente) e disfuncional em todos os âmbitos (não consegue nem executar eficientemente as suas funções mais básicas). Não querendo parecer alarmistas, cumpre-nos, no entanto, alertar para a situação cada vez mais insustentável da nossa Administração. De sublinhar que, em termos de rácio de números de trabalhadores da Administração Pública para cada 1.000 habitantes, somos “campeões”. Temos o maior rácio de números de trabalhadores da Administração Pública da região, que está entre 9.000 a 10.500 trabalhadores contra a média da UEMOA que aponta para média de 6 a 7 trabalhadores/ 1.000 habitantes (PARAP, 2011). Em razão disso, e dado que os partidos têm um conjunto de apoiantes que são mobilizados e recompensados com empregos no setor público, as despesas com pessoal aumentaram hoje exponencialmente, consumindo entre 65% a 75% das receitas fiscais do Estado, contrariamente às normas de convergência da UEMOA, no que respeita ao rácio massa salarial/receita fiscal (≤ 35%). (O cúmulo dos cúmulos está em que os sucessivos (des)governos, cujos legados de que tanto se vangloriam são pagamentos de salários que fazem à custa de grande esforço fiscal, andaram a endividar o país sistematicamente, aumentando de forma galopante o stock da divída pública; ou seja, e por outras palavras, andaram a fazer empréstimos para sustentar uma insustentável massa salarial). No mais e de acordo com os dados da Fundação Mo Ibrahim, a mais prestigiada instituição que afere o nível de governação em África, a Guiné-Bissau é o país da África Ocidental de pontuação mais baixa, nos últimos dez anos, em termos de governação geral, e com pontuação abaixo da média regional no tocante à qualidade da Administração e seu nível de profissionalização (Fundação Mo Ibrahim, 2020).

Evidentemente, o estado das coisas não é mais suportável. E a situação reclama de nós medidas urgentes, que passam impreterívelmente por um conjunto de medidas coerentes e  conducentes à Reforma e Modernização da nossa Administração Pública, no sentido de dotá-la de capital humano (corpo burocrático) qualificado, profissional, neutro e anónimo, tornando-a, assim, mais profissional, mais moderna e flexível, mais transparente e ético, mais neutra e impearmeável às influências e querelas políticas, mais eficiente e eficaz, e totalmente voltada a servir, apenas e só, os interesses dos cidadãos, das comunidades e das empresas, com responsabilidade e na base dos principios da gestão pública.

A finalizar, importa realçar que felizmente a problemática da partidarização da máquina administrativa do Estado, que não é um fenómeno novo e nem de agora, tem estado a ganhar nos últimos tempos alguma atenção, constituindo motivo de preocupação quer por da parte da UNTG, quer da Sociedade Civil Organizada, que inclusive a têm denunciado. A União Nacional de Trabalhadores, por exemplo, já em quinta vaga de greve, vem denunciando a existência de favoritismo e politização na atribuição de empregos ou na nomeação de dirigentes da administração pública, o que dificulta sobremaneira os funcionários do quadro de conseguir progressão profissional e de galgar os lugares cimeiros das estruturas organizacionais de que fazem parte. Daí que coloca como umas das condições sine qua non para levantamento da greve as correções de nomeações feitas e que não respeitaram o ditame de concurso público – procedimento-regra estabelecido para ingresso na administração pública (Cf. Decreto-Lei Nº 4/2021, de 12 outubro). Nesta mesma esteira, o Movimento da Sociedade Civil, numa carta aberta datada de 26 de Abril de 2021 e dirigida ao Governo, denuncia as nomeações a cargos técnicos da administração com base “no clientelismo e favoritismo político”.

Precisamos mobilizar a sociedade em geral para lutar para o fim dos “tachos” na Administração Pública, gritando todos juntos a a palavra de ordem­ – “no more job for the boys”.

 

Por: Jorge Routte Lamba
Bacharel em Administração Pública

Ginésio Justino Gomes de Sá

Doutorando em Políticas Públicas

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